房地产政策：一场艰难的平衡
■中国房地产市场的核心问题已经从总量不足逐步过渡到住房占有的不平衡，这意味着调控政策的目标将更为多元化，调结构将是住房政策的长期目标。
■基于现实的约束条件，在长效机制未能确立的条件下，未来周期性的房地产政策将是一场艰难的平衡，需要参考GDP增长率、房价上涨率两项核心指标在多个目标之间权衡选择，调控难度会更大，调控效果也更难预估。
■底线逻辑决定了短期的房地产政策仍将表现出明显的阶段性和逆周期特征。房地产销量对于政策转向或转向的预期仍然具有领先性。房产税试点扩围的时间点和试点方案将部分取决于经济增长的环境。房价目标和问责机制决定了行政干预措施在短期内难以退出。通过土地改革释放住宅用地的政策效果需要时间检验。
时至年底，房地产政策处于密集发布期。北京、上海、深圳、广州四个代表性城市为实现房价控制目标已经出台了新的短期性政策。与此同时，已经召开的十八届三中全会、年底即将召开的中央经济工作会议、全国城镇化规划会议都将在不同层面释放出房地产政策走向的若干信号。
自1998年以来，在中国房地产市场15年的发展历史上，累计有5年处于房地产市场改革试水和方案准备完善阶段，7年处于紧缩状态，1年处于放松状态。从这段历史看，不同程度的调控是中国房地产市场面临的常态。那么，在新的条件下，这种格局是否会发生变化？
政府决策面临约束条件的异同
如果我们把决策者视为经济理性人，不同阶段的房地产政策走向以及一项政策在现实中的执行力度都不同程度地取决于决策者所面临的约束条件。因此，房地产政策分析的前提和关键应该是研究现实约束条件的变化。
(一)相同之处
第一，房地产作为经济增长和经济转型的支撑力，这一客观事实没有发生变化。具体而言：(1)虽然本届政府更为强调经济转型和结构调整，更为注重市场在配置资源中的决定性作用，然而，这并不代表政府对经济增长的诉求明显降低，也不代表房地产在经济增长中的角色明显弱化。(2)事实上，随着中国经济旧模式的源动力已经趋弱，新动力尚未形成，经济增长处于高速向中高速转换的“空窗期”，如何保证这种转换的平稳实现，而不至于出现失速下滑，始终是决策层面临的现实约束。从这个角度看，与上一届政府相比，考虑到出口和制造业投资对GDP的贡献难以明显改善，房地产仍然是守住增长底线的支撑力，同时也为改革转型奠定一个“缓冲区”。(3)可以设想，2013年，如果没有房地产投资较快增长对经济的支撑，如果没有土地出让金大幅改善对地方收入的支撑，如果没有房地产销售改善对相关产业链的拉动，那么，今年能否实现7.5%的预期目标、甚至能否守住底线，都需要打上一个问号。
第二，土地“招拍挂”机制作为房地产市场和土地财政运行的基石，这个基础条件在可以预见的未来几年都很难有实质性变化。归根结底，商品房用地供应不足，地方政府对土地财政过度依赖只是一个结果，它是对土地“招拍挂”机制的“响应”。如果这个机制不变化，那么我们仍将看到：(1)住宅用地供给仍然难以提升，地方政府更倾向于以更多供给工业用地吸引投资、更少供给住宅用地获取土地出让收益的传统逻辑不会有明显变化。2006年工业用地全面实行“招拍挂”出让以来，工业用地供给迅速占领市场主体地位，到目前为止，似乎未见下降趋势。(2)在城市建设用地扩张控制增量、农村集体建设用地流转难有实质性突破的情况下，用于住宅建设的总量和比例都偏低的事实可能难以改变，这也意味着未来住宅供应的前景事实上不容乐观。(3)现实操作中，即使是每年制定的住宅用地供给计划可能都难以完成。过去三年，中央政府下达的住宅用地供给计划指标都未能完成。结构上看，房价上涨压力更大的一线城市，其住宅用地供给比例处于持续的下降通道。尽管近期的调控政策都强调扩大土地供给，事实上，如果建设用地总量难以扩张、住宅供给比例难以提升，这个政策很难落地。
第三，房价控制依然占有重要的决策权重，这一点预计在短期内也不会有明显的变化。尽管到目前为止新一届政府并未对控制房价有过公开的表态，市场也广泛预期房价控制目标和问责机制会有所淡化，并寄望于供给体系的多元化，以使市场之手发挥更大的作用。然而，事实上，由于房价过快上涨会恶化财富和收入分配，产生社会问题，两届政府都对房价上涨保持着比较谨慎的态度。这也是北京、上海、深圳和广州在年底“问责考核”之前纷纷推出新一轮调控的背景所在。
(二)不同之处
第一，房地产市场自身的基本驱动力已经变弱，对调控的承受能力将会下降，一项政策的出台可能会产生难以预料的负面冲击，因此，调控力度的把握与平衡将比以往更加困难。尽管2013年房地产市场经历了一轮比较明显的反弹，但是这轮反弹存在几个显著的特点：(1)它发生在经济增长比较疲弱的时期，这意味着成交量背后的支撑力要么来自于历史储蓄的积累，要么来自于杠杆率的扩张，持续性不强。(2)年轻人婚房市场的需求占比提升，但这种需求的释放难以持续太长时间。从世联地产的数据来看，2013年，世联客户中，30岁以下的购房者占比为45%，较之2007年的15%已经提升了30个百分点，这意味着年轻人的自住型婚房需求正在快速释放，预计仍可以持续几年，但不会太久。(3)尽管一线城市房价仍在明显上涨，成交量也在快速反弹，但是就全国整体而言的库存消化压力并未明显缓解，个别城市库存压力仍然较大，甚至有些城市的房价处于下跌通道。因此，基于本轮市场反弹的这种结构性特点，并进一步考虑到中国经济增长的速度已经放缓，货币也将处于中性偏紧的状态，可以判断中国房地产市场的基本支撑因素都在不同程度的弱化。因此，未来的调控将更加难以平衡：既要兼顾经济增长，又要抑制个别城市的房价上涨，还要预防调控力度不合适所引发的下行风险。
第二，中国房地产市场的核心问题已经从总量不足逐步过渡到住房占有的不平衡，这意味着调控政策的目标将更为多元化，调结构将会是住房政策的长期目标。官方对这个问题的正式表态是：“解决群众住房问题是一项长期任务，还存在着住房困难家庭的基本需求尚未根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题。”从第六次人口普查数据可以看出，全国家庭户中56%的家庭人均住房面积低于30平方米，不同地区间城镇居民住房水平也存在明显差异，北京、上海、广东等省市人均住房面积低于全国平均水平。
第三，中国的房地产市场已经呈现分化的格局，区域之间、城市之间冷热不均的现象继续凸显，显示中国房地产市场的“整体性”趋弱，结构性和差异性趋强，在这种背景下，未来的房地产政策可能倾向于差别化，而非一刀切。分化格局背后反映的是人口流动的新趋势。第六次人口普查显示，单向、集中的人口流动模式决定了个别热点城市的房地产需求依然旺盛，即使实施严格的限购等干预措施，也难以从根本上抑制房价上涨的态势。反之，部分遭遇人口流失的城市，房价却承受下滑的压力。
第四，以人口城镇化为核心的新型城镇化战略，决定了未来的房地产政策必须对流动人口的住房需求给予必要的关注。尽管从数据上观察，农村向城镇的人口迁移规模最大、速度最快的阶段已经过去，然而迁移人口的住房问题却比以往变得更加突出。1996—2005年，平均每年有超过2000万人从农村进入城市。如此大规模的人口流入并没有产生太大的住房问题，因为当时这部分人的“流动性”很强，在城市和农村之间呈现季节性流动，并不会产生太多的住房需求。然而，目前虽然流动人口的规模已经明显下降，但是流动人口的住房需求反而上升，因为他们的流动性开始变差，处于30—40岁的流动人口需要在城市获得住房，以解决子女的教育等问题。因此，这种矛盾会变得更加突出。
房地产政策未来走向：
在多个目标间权衡选择
尽管很难对房地产政策走向进行精确的判断，但是考虑到政策的选择都基于一定的约束条件，未来并非完全无迹可循。基于这种现实的约束条件，在长效机制未能确立的条件下，未来周期性的房地产政策将是一场艰难的平衡，需要参考GDP增长率、房价上涨率两相核心指标在多个目标之间权衡选择，调控难度会更大、调控效果也更难预估。
