“零增长”——上海日前打出土地管理一整套“组合拳”，对规划建设用地总规模实施“总量锁定”。事实上，国内其他大城市的土地利用也陆续被戴上“紧箍咒”。
用地总量“零增长”的影响
上海市政府日前下发的《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》提出，到2020年上海建设用地总规模控制在规划范围目标内，并适度留出发展空间。此外，按照国家严控建设用地总量和保障新型城镇化建设的要求，对新增建设用地实行“稳中有降、逐年递减”。
据介绍，上海此前设定的2020年建设用地规模目标为3226平方公里。按此计算，在2013年基础上，全市至2020年的新增建设用地总量应控制在150平方公里以内。业内人士分析，建设用地总规模“零增长”，意味着上海已将“3226平方公里”作为未来建设用地的“终极规模”予以锁定。
去年年底举行的中央城镇化工作会议强调，“城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地”。
业内人士认为，此举有望改变城市“摊大饼”式发展模式。中国房地产学会副会长陈国强说，不少城市土地利用率偏低，粗放式发展较为普遍，一些大城市土地城市化问题尤其严重，今后这些问题将有望得到改善。
明确未来供地总规模，还将进一步强化土地稀缺的预期，会对地价上涨产生推力。上海中原地产研究咨询部研究员卢文曦说，目前开发企业扎堆重点城市的趋势明显，“总量锁定”以后，土地市场“僧多粥少”的局面会进一步凸显。若想从存量市场上获取土地，随着拆迁成本越来越高，企业的利润空间也会被进一步压缩，因此，开发商实力将接受更大考验。
“减量”同时稳定市场供应
既要从严控制建设用地的增量，又要稳定土地市场的供应，这是国土部门和地方政府面临的重要问题。
上海财大资源环境政策与管理研究所所长王克强说：“在一段时间内，我国产业、民生、公共服务等对土地需求仍十分巨大。在控制增量的同时，必须要加快盘活大量低效粗放利用的存量土地，以避免土地供应市场出现‘断崖’。”上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤表示，存量用地的调整和优化，是破解上海土地资源瓶颈的主要途径。
工业用地将是土地存量盘活的重要领域。统计数据显示，目前我国城镇工矿建设用地中，处于低效利用状态就达5000平方公里，占全国城市建成区的11%。从全国看，从2008年到2012年，我国工矿仓储用地平均占比33.8%，而住宅用地的供应仅占21.5%，而国外工业用地的平均占比仅为15%。业内人士认为，稳定土地供应，一方面要提高工业用地利用率，另一方面要改变目前土地供应结构，降低工业用地的比重。
上海此次出台的《意见》提出，“将项目建设、运行质量和综合效益等相关要素纳入土地出让合同管理”，“实施新增工业用地出让弹性年期制，一般工业项目用地出让年期为20年”，“工业用地出让价格不低于所在区域基准地价”等等。
“应更加重视以经济手段倒逼资源利用方式转变，以有效调节工业用地、居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，坚决杜绝工业用地零地价甚至负地价。”王克强说。
业内人士还建议，应根据规划和产业条件，采取拆除复垦、土地收储、完善手续等方式分类处置历史违法用地；建立完善低效用地认定、处置办法和工作机制，对因政府原因造成的闲置土地，要实施行政问责。
改变土地利用方式有利于降低土地财政
财政部数据显示，去年地方本级政府性基金收入超过4.8万亿元，增长40.3%，其中国有土地使用权出让收入占八成以上，总收入超过4.1万亿元，同比增长44.6%。
土地出让金的大幅增长，与土地供应量及价格“双增”相关。地价上涨一定程度上反映出我国经济增长的潜质，但地方对“土地财政”过高的依赖度，也是需要迫切解决的问题。
“上海将通过土地利用结构的优化促进产业结构调整和城市功能的完善。”上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤介绍，对目前上海104个产业区块和195平方公里的规划保留工业用地，将鼓励提高开发强度，促进技术升级和产能增加，引导产业转型升级，同时将合理发展研发总部类产业，增加公共服务配套，完善园区和城镇生活生态功能。
实际上，在上海一些中心城区，土地财政已成“过去时”。比如，市中心的静安区，其全部可开发的空间还剩下70万平方米左右，其产业结构中服务业比重已达到98%。在商品住宅市场，该区去年存量住宅的交易量已是新建住宅的7倍多。“从长远看，从市区到郊区都会面临土地慢慢用完的问题，只不过我们先遇到了。”静安区政府人士表示，该区对资源闲置和低效利用现象将持“零容忍”态度，并通过产业转型、升级等实施“二次开发”和“三次开发”。
