“自贸区”是践行先行先试理念的产物。十八届三中全会明确提出：在推进现有上海自贸区试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。
自2013年9月上海自贸区挂牌以来，各省市摩拳擦掌，甚至相互较劲，形成一股“争抢”自贸区的热潮，都希望能跻身自贸区试点。在今年各省区市政府工作报告中，至少有27个省区市明确写到要申报、对接或建设“自贸区”。
“争抢”背后体现出各地能动发展和深化改革的热情及冲劲。但自贸区发展必须要防止一哄而上，避免改革高地变成“政策洼地”。记者调查中发现，在争夺自贸区试点中，盲目跟风、要政策、缺思路、认识不足，已成为部分省市的病兆。
同时，上海自贸区实践半年有余，有哪些体会和经验，面临怎样的问题，接下来如何有序推进自贸区建设？也需要一番总结和梳理。
重新“发现”自贸区
自贸区探索和申报过程中面临认识不足、遍地开花、大干快上等问题。
4月9日至22日，61名中央及各地分管经济示范区的领导干部及相关企业负责人齐聚上海，闭门学习“自贸区建设”。
在浦东干部学院108教室里，讨论乃至争吵声此起彼伏。
“要提高效率，也要控制风险。”一名来自中央机关的学员说。另一名企业学员则认为：“步子要再大一点，动起来再纠错。”
省市地方的学员态度更复杂。有羡慕上海的，有力赞上海倒逼部委改革的，更有人反复打听“上海是不是还有未公布、暗地里实行的小政策？”
多数学员希望中央尽快放开自贸区试点。
自2013年9月上海自贸区挂牌以来，“自贸区”成为继经济特区、综合改革试验区保税区等之后又一个“香饽饽”。一些省区市负责人甚至直言不讳把它当成新一轮政策洼地和招商引资的利器。
这显然违背中央将自贸区建设作为深化改革试点的初衷。据《财经国家周刊》记者从相关部门了解到，今年内恐将不再批复新的自贸区试点。
“他们讨论得非常激烈，也体现出自贸区探索过程中面临的问题：申报遍地开花，但不少地区对自贸区认识不足。”浦东干部学院常务副院长冯俊总结说。
遍地开花
据记者统计，在2014年各省区市政府工作报告中，至少有27个省区市明确写到要申报、对接或建设“自贸区”，并将其列入2014年的重点工作。只有北京、山西、青海3省未提及建设自贸区的目标。
沿海地区申报自贸区的热情最高。福建提出要发挥厦门对接台湾的优势；浙江大力支持舟山群岛新区申报建设自贸区；山东申请试点建设青岛自贸区；河北积极争取在曹妃甸设立自贸区。
而此前就被多方看好的天津和广东更有底气。天津市政府领导3月5日透露，天津自贸区方案已得到30多个国家部委意见反馈，“全部赞同”，只等国务院最后批准。一天后，广东省政府领导也宣布：“粤港澳自贸区进展顺利，国务院各部委所有涉及部门总体上是非常支持的。”
在浦东干部学院的课堂讨论中，不少学员认为，天津和广东的软硬实力条件最好，人员思想认识最到位，来自天津和广东的学员说起自贸区也是最“门儿清”。
内陆地区申报自贸区也“不甘落后”。河南、湖北、安徽、四川、重庆等省市纷纷提出设立自贸区的目标，希望加快建设内陆开放高地。
其中，河南提出要做好郑州自贸区和药品、汽车指定口岸申报工作；四川支持成都争创西部内陆自贸区；安徽支持合肥加强与上海自贸区对接；辽宁希望国家批准设立大连自贸区；贵州认为申报自贸区“有需求，有必要”；湖北则在推进武汉内陆自由贸易试验区申报的同时，加大推进长江经济带开放开发工作力度，深入推进长江中游城市群一体化建设。
此外，不少沿边省区也提出了建立边境自贸区的口号。宁夏、新疆、广西、内蒙古、黑龙江等都提出申请边境自贸区。
黑龙江提出要实施《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》，积极争取国家在保税区、自由贸易区建设等方面的支持；宁夏申请设立中阿自由贸易区，先行先试保税物流、旅游免签、购物离境退税等新政策；内蒙古、广西也分别筹划建立中蒙边境自贸区、中越自贸区，希望借此推动与边境国家贸易。
为了提高申报的成功率，各地都花了很大的心思。
“一般情况下，方案要体现各地的特色，地方需要具备一定的基础。”浙江省海洋经济工作办公室专职副主任张善坤说，比如广东锁定粤港澳，福建突出对台优势，山东则强调中日韩合作，浙江定位为大宗商品交易和海洋经济，四川定位为科技型贸易区。“但更重要的是，还要突出对国家层面的战略意义是什么。”
然而，《财经国家周刊》记者了解到，即便中央强调自贸区建设“不可一哄而上”，不少省区市仍要求地方厅局、当地人民银行、银监会、海关等机构，到北京“跑部”，“一一拜访”，以求得各部委表态和答复。不少地方相关工作人员和部委工作人员也都在抱怨：各地动辄十几人“跑部”争夺自贸区耗心费力，“而且各说各的话，各吹各的号”。
“自贸区不是什么”
各地申报自贸区的心态非常复杂。有改革的实际需要，有对地区间博弈和竞争的担忧，亦有将自贸区等同于优惠政策的传统路径依赖。
“既是政绩需要，也是改革需要，各地都在寻找改革的突破口。”张善坤说，目前各地转型压力很大，都在想办法捕捉改革的机会。
地区之间既是合作的关系，也是竞争的关系。“环渤海要转型升级，中西部也要加快开放，大家都很迫切。”天津东疆保税港区管委会副主任张忠东表示。
比如“虹吸效应”就成为上海周边其他省份的担忧。这些省份均认为上海自贸区赋予企业的国际化运营、贸易便利化、金融自由化等优惠政策，会直接促使有海外业务的企业将一些总部功能放到上海。这对周边地区扩大进出口和招商引资工作会造成一定影响。
“上海自贸区不到6个月，就有近一万家企业注册，我们招商6年还不到1000家。”一位内陆省份发改委副主任告诉记者，他担心区域间的差异会因此被拉大，“有水的地方淹死，没水的地方干死”。
记者在采访中发现，并非各地都真正透彻理解了中央设立自贸区的意图。“凭心而论，对自贸区本身的了解还存在着距离，如果不客气地说，有的恐怕是政治性表态因素更大一些。”保监会福建局副局长吴朝生接受《财经国家周刊》记者采访时说。
而前述内陆省份发改委副主任也坦言：“如果我们不申报，别人会说我们没有积极性，没有改革的姿态。”他担心的是，如果各地都盲目盲动地折腾，恐怕就会出现问题。
更普遍的情况则是，不少地区把自贸区当成新的“开发区”，旧酒换新瓶，以获得国家优惠政策和投资。比如浙江申报的舟山群岛新区，目前已是央企铁矿石和石油基地，而河北的曹妃甸仍沿袭招商引资老路，政府官员堵在到访企业家房间门口，提出免费提供一千亩地，希望企业帮助建设新城，“第二天就把对方吓跑了”。
“申办自贸区的激情在全国是普遍高涨的，大家认为自贸区会成为一个新的政策洼地，从而使自己能发展更快一些，这个心情完全是可以理解的。”2014全国“两会”期间，国务院副总理汪洋在面对安徽代表团要申建自贸区时作出上述表态。随后，他又一针见血地指出：“最关键的是，大家都觉得这是个政策，我得拿，但这政策到底是什么，还没有真正搞清楚。”
记者获悉，在一些省份的自贸区申报方案中，甚至遗漏最重要的“负面清单”。而在上海《自由贸易试验区总体方案》所列的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三，排名仅在“深化行政管理体制改革”、“扩大服务业开放”之后。
类似的认识误区并不鲜见。早在上海自贸区运行之初，市场普遍以为，必须借助大幅减免税，才能集聚财气和人气。外界将香港地区、新加坡等的税收政策列举出来，以推测上海自贸区应该给出哪种税收优惠。
结果让人有些“失望”。上海自贸区封关运行半年来，没有任何具体的减免税政策出台。
上海自贸区管委会副主任朱民告诉记者，一直以来，不断有人询问他：“上海自贸区到底有没有优惠政策在暗地里实行。”他则不断地解释：“上海所有的政策都是对外直接公布的，没有任何神秘感。”
“所得税优惠并不属于多边或者双边贸易的谈判内容，并且在自贸区内实行税收优惠容易造成政策洼地，也并不符合自贸区改革的初衷。”全国政协常委、上海市政府参事室主任王新奎告诉记者。
“20多年以来，大家对以优惠政策、特殊政策为导向的特殊监管区已经习惯了。”王新奎说，很多人都问他，上海自贸区是什么，而他却花了很大精力跟他们讲“自贸区不是什么”。
上海自贸区的方案修订过程，就是一个不断探索“自贸区”职能和改革方向的过程。从侧重制造业投资准入，到解决服务业的投资准入与服务贸易的便利化，从一开始希望有优惠政策到最终要求营造一个国际化的营商环境，这是思路上的根本转变。
“中央要求上海在没有特殊政策和优惠政策的情况下，能够试验出一套经验，而且这个经验是可复制、可推广的。”王新奎说。
上海市委书记韩正也强调，建设上海自贸区，核心任务是制度创新，“改革难度大、考验多”，许多内容涉及“改革深水区”。
几个月来，从外商投资“负面清单”管理、工商注册登记制度改革、海关通关便利化改革、一系列金改细则落地，到最新获批试点国际贸易“单一窗口”监管上海自贸区用事实表明：自贸区要做的是制度改革的高地，而非寻求政策优惠的洼地。
“优惠政策总有用完的一天，而规范的自贸区运行规则，优质的自贸区政府服务，其活力却是无穷无尽。”朱民说。
推广难题
上海自贸区的建设目标，除了成为中国经济扩大开放、深化改革的试验田，还需要形成在全国可复制、可推广的制度性建设方案。
“对其他地区申报自贸区乐见其成，改革既需要排头兵，也需要同盟军。”上海自贸区管委会副主任朱民告诉记者。
采访中，各地对全国尽快放开自贸区试点的愿望很迫切。在吴朝生看来，上海自贸区目前面临“时空逼仄”的障碍：“整个试验区不满30平方公里，而且被分割成一块一块的，按中央的总体方案倒计时，时间上也只剩两年多。”
浙江省海洋经济工作办公室专职副主任张善坤认为，上海自贸区一个明显的特点主要是服务业的开放，不足以代表先进制造业的开放，“如果三大产业都需要试验，则需要其他地区来弥补”。
天津东疆保税港区管委会副主任张忠东亦建议打开多点支撑的自贸区开放格局，“中国太大了，没有两个园区是一模一样的，既有共性，又有个性，多点一起推进，更有适用性。这样既能适度给上海减压，其他地区转型升级压力也小一点。”
学习上海有难度，也成为各地的共识。
上海自贸区有浓厚的上海印记。从硬件上看，它由外高桥(600648,股吧)保税区、外高桥保税物流园区、浦东机场综合保税区、洋山保税港区四块组成，基础较好、运转有效，其他地区很少具备这样的条件；从软件上看，上海作为改革开放前沿，思想先进、思路开阔、思维缜密，其他地区也难以比拟。
“上海金融集聚性、高端性，其他地方很难学。而且上海的企业信用管理和部门之间的信息共享平台，都做得很好。各地的市场化、法制化的环境不同，建立的难度和进程、效果会大大不同，这都是无法复制的软环境。”吴朝生说。
这些先天条件下形成的经验，能否向基础条件尚不具备的其他地区推广？
采访中，一些地区认为“可复制、可推广”不一定是“必复制、必推广”。中国地域差别这么大，各地发展如此不平衡，上海模式未必就是中国模式的全部内涵。“可以根据各个地方的特色，具体调整来设立不同的自贸区，完全是可能的。”厦门市副市长张灿民认为。
张善坤希望中央能成立类似于全面深化改革领导小组这样的领导协调机构，对全国的自贸区建设和推广进行顶层设计、统一推进，以开放促改革。在他看来，改革、开放两个轮子，目前对“改革”关注更重一点，“开放”则轻一点。
如何推广复制上海自贸区的成功经验？张善坤建议可以尝试两种途径：一是条条推广，上海成功一条，往各地推广一条；二是块块推广，比如试验一年时间后，扩大到更大区域。
吴朝生则建议打破固有的模式进行创新，点面结合进行“压力测试”，以提速试验：中央方面“以进为退”，提出入围试验自贸区“资格”的指导意见或原则，有些明确讲，有些量化讲，“定个门槛，比如想要政策洼地你就别来申报”，这是通过“顶层设计”对试验加以引导。
地方上则“以退为进”，在中央的指导原则下，以上海为参照系或坐标，自主进行正负两方面模拟的“压力测试”，犹如高考前的模拟考试，看看自己的真实实力，“本科线都上不了，你就别总想着上清华北大”。
这样两个梯队、两条腿走路的做法，既有助于中央政府尽快掌握、总结共性，又有助于有条件的地方政府真正站上国家级试验平台。“其结果是放大试验的时空。”吴朝生说。
而上海自贸区经过半年多的试验，朱民总结认为：“有些成功经验，不管地方申不申报自贸区，中央都要往下推行。另外，比如由事前审批转为事中事后监管，转变政府职能，没有自贸区的牌子，地方也能做。先上车，后买票也可能做得很好，自贸区只是一个载体。”
“如果上海的负面清单是190项 ，有的省份地区可能要290项，或者更多。先不要着急想没有条件做的事。”吴朝生说。
王新奎也提醒说，如果要避免对自贸区一哄而上、急功近利，各地还需要苦练内功，“我劝希望申报自贸区试点的地区，不要只想着搞基础建设、招商引资，这个时代已经过去了”。
